Novità in tema di classificazione di sostanze od oggetti come sottoprodotti: dal 2 Marzo 2017, con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (“GURI”), entrano in vigore i criteri applicativi previsti dal DM Ambiente n. 264 del 13 ottobre 2016, che agevolano la dimostrazione della sussistenza dei requisiti definiti con l’art. 184-bis del D. Lgs. 152/2006 (c.d. “Testo Unico Ambientale”, TUA). Particolare attenzione viene mostrata per i requisiti riguardanti le biomasse residuali destinate alla produzione di energia.
La nozione di rifiuto
Sotto un profilo insiemistico, il sottoprodotto rappresenta un “sottoinsieme” dell’ampio e variegato mondo dei rifiuti.
Quanto scritto può essere immediatamente verificato mediante il confronto tra le definizioni in esame.
In particolare, il Legislatore, con l’art. 184 del D. Lgs. n. 152 del 29 aprile 2006 (c.d. “Testo Unico Ambientale”, TUA), definisce il rifiuto come “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore o il produttore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi” (a tal proposito, si segnala che il produttore di rifiuti può essere “iniziale” oppure “nuovo”: in entrambe casi1, la sua attività da luogo ad un nuovo codice CER identificativo degli stessi).
Con il medesimo articolo vengono distinti i rifiuti per origine e per pericolosità (vedi box).
In maniera grossolana, i rifiuti “urbani” sono identificabili con quelli domestici, ovvero “provenienti da luoghi e locali adibiti ad uso di civile abitazione” (art. 184, c.2, lett. a)), mentre gli “speciali” sono quelli originati dallo svolgimento delle attività produttive, quali attività agricole e agroindustriali, da lavorazioni artigianali, ecc …. (art. 184, c.3). Nell’ambito di tali categorie, essi si dividono in “pericolosi” e “pericolosi”, a seconda della natura e della pericolosità dei composti in esso presenti.
Sottoprodotto: di cosa si tratta e quali sono le condizioni da verificare
Definizione
Con il termine “sottoprodotto”, invece si definisce una ““qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 184-bis, comma 1, o che rispetta i criteri stabiliti in base all’articolo 184-bis, comma 2” del TUA.
Semplificando, qualora un rifiuto non sia oggetto dell’attività principale sia generato in maniera continuativa dal processo industriale dell’impresa stessa, e venga destinato ad un ulteriore consumo, esso viene incluso nella categoria dei sottoprodotti (secondo l’attuale tracciato normativo, la definizione sopraesposta, rispetto al passato, non include i “materiali”, ma viene riferita solamente ad una sostanza o a un oggetto).
Condizioni
In realtà molteplici e stringenti sono le condizioni, qui riepilogate (art. 184-bis, c.1), di cui il produttore di rifiuti deve mostrare il contemporaneo verificarsi affinché quando residuato dai propri processi di produzione non appartenga alla sfera dei rifiuti:
- la sostanza od oggetto in esame deve essere originata da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto: con tale espressione, il Legislatore prende in considerazione esclusivamente i “residui” di un processo di produzione (escludendo pertanto i processi di consumo);
- l’utilizzo della sostanza od oggetto deve essere certo, e ciò può avvenire sia nel corso dello stesso o di un successivo processo produttivo; questo comporta la possibilità che l’utilizzo non debba essere necessariamente “integrale“: infatti possono essere avviate al nuovo utilizzo anche solo in determinate quantità di sottoprodotti (ad esempio quelle che il mercato riesce a assorbire); in tal senso, quanto non viene collocato sul mercato dal Produttore, rimane nella categoria dei rifiuti;
- L’utilizzo in un successivo in processo di produzione o di utilizzazione della sostanza/oggetto può avvenire, con l’attuale tracciato normativo, sia da parte del produttore o di terzi; in particolare il momento della “produzione” e quello della “utilizzazione” possono anche non coincidere2: questo significa che il sottoprodotto può essere impiegato successivamente al momento della produzione, fermo restando che la destinazione deve essere comunque certa, cioè adeguatamente dimostrabile con riscontri obiettivi;
- la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale (“NPI”); la normativa specifica che la sostanza o l’oggetto deve essere utilizzato direttamente, e, qualora non lo sia, specifica talune operazioni, atte a poter rendere utilizzabile il sottoprodotto;
- l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana: in altri termini, deve possedere proprietà analoghe ai prodotti3.
Onere della prova
Si voglia notare come, secondo la Legislazione vigente sui rifiuti, l’onere della prova spetta al soggetto che voglia sfruttare il favorevole regime normativo del “sottoprodotto”, ovvero al Produttore e/o detentore4, e agli altri soggetti da lui eventualmente coinvolti, lungo la “filiera del sottoprodotto” (che viene a crearsi nel momento in cui il residuo viene ceduto a terzi, vedi trasportatori e destinatari), fornire la prova rigorosa della destinazione effettiva, oggettiva, e completa all’impiego produttivo dei sottoprodotti.
In merito la Giurisprudenza afferma che la prova non possa essere costituita da documenti contabili quali le fatture, ma da documenti di profilo contrattuale stipulati fra le parti: in termini probatori, si ritiene che il contratto non possa essere sostituito dalla fattura, perché essa si colloca, sotto un profilo temporale, in un momento successivo alla transazione, mentre il contratto è preventivo. Inoltre le mere dichiarazioni testimoniali dei dipendenti, se non suffragate da riscontri oggettivi, sono state ritenute inidonee dalla Corte di Cassazione.
DM Ambiente n. 264/2016: i chiarimenti forniti sulle condizioni
Le finalità dell’atto: agevolare il riconoscimento delle condizioni.
Quanto sopra scritto induce a pensare che, alla luce delle stringenti condizioni esaminate, il Legislatore consideri la classificazione del residuo, originato dai processi produttivi, come sottoprodotto anziché come rifiuto, l’“eccezione” e non la “regola”.
In tale contesto si innestano le finalità del DM Ambiente n. 264 emanato il 13 Ottobre 2016 ed entrato in vigore lo scorso 2 marzo, per cui il medesimo atto normativo “definisce alcune modalità con le quali il detentore può dimostrare che sono soddisfatte le condizioni generali” sopra riportate, con il duplice obiettivo di “favorire ed agevolare l’utilizzo come sottoprodotti di sostanze ed oggetti che derivano da un processo di produzione e che rispettano specifici criteri”, ed anche per “[..] assicurare maggiore uniformità nell’interpretazione e nell’applicazione della definizione di rifiuto” (art. 1, c.1), anche se i requisiti e le condizioni richiesti per escludere un residuo di produzione5 dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti dovranno essere pur sempre valutati ed accertati “alla luce del complesso delle circostanze e devono essere soddisfatti in tutte le fasi della gestione dei residui, dalla produzione all’impiego nello stesso processo o in uno successivo” (art. 1, c.2).
Le indicazioni sulla “certezza del riutilizzo”.
A titolo di esempio, vediamo quali sono i chiarimenti forniti sul piano generale in merito alla “certezza del riutilizzo”6 del residuo nel medesimo oppure in altro processo produttivo, qualificabile come la principale condizione da dimostrare affinché il Soggetto interessato possa accedere al regime normativo “agevolato”.
Ebbene, tale “certezza” deve essere attestata sin dal momento della produzione del residuo fino quando esso verrà impiegato nuovamente; il Ministero prescrive che, per dimostrarlo, Produttore e Detentore “assicurano, ciascuno per quanto di propria competenza, l’organizzazione e la continuità di un sistema di gestione, ivi incluse le fasi di deposito e trasporto, che, per tempi e per modalità, consente l’identificazione e l’utilizzazione effettiva del sottoprodotto”, rispettando determinati requisiti (v. art. 8, DM 264/16)7.
Inoltre la certezza dell’utilizzo dovrà essere dimostrata mediane analisi delle modalità organizzative del ciclo di produzione, delle caratteristiche, o della documentazione relative alle attività dalle quali originano i materiali impiegati ed al processo di destinazione, valutando, in particolare, la congruità tra la tipologia, la quantità e la qualità dei residui da impiegare e l’utilizzo previsto per gli stessi8.
Cosa avviene se il riutilizzo avviene in tempi diversi, laddove il residuo venga ceduto verso terzi?
In tal caso è necessario che la “filiera del sottoprodotto” venga “formata” prima ancora della cessione: in altri termini “la certezza dell’utilizzo di un residuo in un ciclo di produzione diverso da quello da cui è originato presuppone che l’attività o l’impianto in cui il residuo deve essere utilizzato sia individuato o individuabile già al momento della produzione dello stesso”.
In entrambe i casi sarà elemento di prova l’esistenza di rapporti o impegni contrattuali tra il produttore del residuo, eventuali intermediari e gli utilizzatori, dai quali si evincano le informazioni relative alle caratteristiche tecniche dei sottoprodotti, alle relative modalità di utilizzo e alle condizioni della cessione che devono risultare vantaggiose e assicurare la produzione di una utilità economica o di altro tipo.
Se tale documentazione non potrà essere esibita, il requisito della certezza dell’utilizzo e l’intenzione di non disfarsi del residuo sono dimostrati mediante la predisposizione di una scheda tecnica contenente talune informazioni di cui al medesimo Decreto, all’allegato 2, che rappresenta una novità assoluta nel panorama normativo; essa è necessaria per identificare i sottoprodotti di cui si prevede l’impiego e l’individuazione delle caratteristiche tecniche degli stessi, nonché del settore di attività o della tipologia di impianti idonei ad utilizzarli.
Le caratteristiche della Scheda Tecnica dei Sottoprodotti. Nella scheda tecnica sono indicate tempistiche e modalità congrue per il deposito e per la movimentazione dei sottoprodotti, dalla produzione del residuo, fino all’utilizzo nel processo di destinazione. In caso di modifiche sostanziali del processo di produzione o di destinazione del sottoprodotto, tali da comportare variazioni delle informazioni rese, deve essere predisposta una nuova scheda tecnica. Le schede tecniche sono numerate, vidimate e gestite con le procedure e le modalità fissate dalla normativa sui registri IVA. Gli oneri connessi alla tenuta delle schede si intendono correttamente adempiuti anche qualora sia utilizzata carta formato A4, regolarmente vidimata e numerata. Le schede sono vidimate, senza oneri economici, dalle Camere di commercio territorialmente competenti.
Le indicazioni sulle biomasse ad uso energetico.
Coerentemente con quanto previsto al c. 2 dell’art. 184-bis del TUA, per cui “sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti”,vengono fornite, nel DM Ambiente n. 264, in merito alle biomasse impiegate per la produzione di energia (con riferimento a biomasse residuali9 destinate all’impiego per la produzione di biogas e le biomasse residuali destinate all’impiego per la produzione di energia mediante combustione), un elenco delle principali norme che regolamentano l’impiego dei residui medesimi, nonché una serie di operazioni e di attività che possono costituire normali pratiche industriali, agevolando in tal modo l’operazione di classificazione delle stesse come sottoprodotto anziché rifiuto.
1 Per produttore iniziale (di rifiuti) si intende “il soggetto la cui attività produce rifiuti”, incluso quello cui giuridicamente sia imputabile detta produzione (DL n. 92 del 4 luglio 2015), mentre con il termine “nuovo produttore”si indica “chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti”. Tale distinzione venne introdotta con DL n. 101 del 31 agosto 2013, al fine di agevolare l’avvio del sistema informatico di tracciabilità dei rifiuti (“SISTRI”). In particolare, la circolare n.1/13 del Ministero dell’Ambiente (“MATTM”) definisce i nuovi Produttori come coloro i quali “sottopongono i rifiuti pericolosi ad attività di trattamento ed ottengono nuovi rifiuti, diversi per natura o composizione rispetto a quelli trattati, ovvero ottengono rifiuti pericolosi dal trattamento di rifiuti”.
2 Sentenza n.10711, Corte di cassazione penale, terza sezione, 11 marzo 2009.
3 In base all’art. 2 del DM 264/16 (“Definizioni”),sono prodotti “ogni materiale o sostanza che e’ ottenuto deliberatamente nell’ambito di un processo di produzione o risultato di una scelta tecnica. In molti casi e’ possibile identificare uno o più prodotti primari”.
4 In particolare, secondo i vigenti orientamenti giurisprudenziali, Egli dovrà predisporre un fascicolo in cui inserire atti e documenti idonei a rendere conto e provare tutto quanto richiesto dalla norma, che deve essere creato dal produttore ed essere in possesso di tutti i soggetti della filiera.
5 Si fa presente che, con l’art. 3 (“Ambito di applicazione “), vengono inclusi nella disciplina dettata dal DM 264/16 solamente i residui di produzione, come definiti dall’articolo 2, comma 1, lettera b) e non si applica: a) ai prodotti (vedi nota precedente); b) alle sostanze e ai materiali esclusi dal regime dei rifiuti ai sensi (v. art. 185 TUA);c) ai residui derivanti da attività di consumo; in particolare sono invariate le disposizioni speciali adottate per la gestione di specifiche tipologie e categorie di residui, tra cui le norme in materia di gestione delle terre e rocce da scavo.
6 Si rimanda il Lettore, per il quadro completo delle indicazioni fornite dal Ministero dell’ambiente, agli artt. 6 (“Utilizzo diretto senza trattamenti diversi dalla normale pratica industriale”), 7 (“Requisiti di impiego e di qualita’ ambientale”), 8 (“Deposito e movimentazione”), 9 (“ Controlli e ispezioni”), e 10 (“Piattaforma di scambio tra domanda e offerta”).
7 Resta ferma l’applicazione della disciplina in materia di rifiuti, qualora, in considerazione delle modalità di deposito o di gestione dei materiali o delle sostanze, siano accertati l’intenzione, l’atto o il fatto di disfarsi degli stessi.
8 “Fatti salvi gli accertamenti delle specifiche circostanze di fatto, da valutare caso per caso” (art. 6, c.1, DM 264/16).
9 In base all’art. 2 del DM 264/16 (“Definizioni”), sono biomasse residuali quei materiale o sostanza che non viene deliberatamente prodotto in un processo di produzione e che può essere o non essere un rifiuto.
